LAS ORDENANZAS MUNICIPALES

I.              AUTONOMIA MUNICIPAL

Autonomía, etimológicamente vienen de las voces: Auto, que significa Yo y Nomos, que significa Ley.  Yo me doy mi Ley. Etimológicamente es el derecho de la ciudad de darse su propia Ley.

Por autonomía local se entiende el derecho y la capacidad efectiva para las colectividades locales de regular y administrar, en el marco de la Ley, bajo su propia responsabilidad y en beneficio de su población, una parte importante de los asuntos públicos.

La autonomía es el estado y condición del pueblo que goza de entera independencia sin estar sujeto a otras leyes más que el mismo se dicta, una noción puede organizar un gobierno libre pero sin espíritus autónomos no tiene espíritu de libertad.

Las entidades locales no deben ser instituciones ancladas en el pasado sino que deben responder, en cada momento y en cada lugar, a las demandas sociales de autogobierno ciudadano, cumplido sobre las áreas naturales de la convivencia local.

La ciudad no puede ser considerada como una unidad independiente del Estado en que se halla. El territorio del municipio es una parte del territorio estatal; los vecinos son a la vez los ciudadanos; el gobierno municipal esta subsumido dentro del orden jurídico total. Por otra parte, la vida de la ciudad, sus actividades económicas y culturales, su prosperidad, en una palabra, su historia, se realizan dentro del Estado.

. El término de autonomía, no ha sido cabalmente entendido en su significación por lo cual se ha convertido al decir de Santi Romano en una de esas “palabras batalla” empleadas para defender y justificar reformas de diversa clase. “La diversidad de interpretaciones del concepto autonomía, obliga a precisar su contenido en relación con el de soberanía, de más amplia denotación y con el termino más restringido de autarquía, para llegar al sentido exacto”.

Jorge Vanossi pensador argentino, en su obra El Municipio la: "Municipio autónomo no quiere decir independiente, ni Municipio aislado; Municipio autónomo quiere decir institución-administrativa-territorial, organizada jurídicamente dentro del Estado, con personalidad propia, pero en coordinación con los demás órganos estatales, porque todos éllos tiene un mismo fin; realizar el bien común".

"Las reuniones interamericanas de municipios han reiterado sus acuerdos en pro del reconocimiento de la autonomía de las ciudades en las constituciones estatales de América, lo cual ha sido aceptado existiendo a la actualidad la casi totalidad de países latinos americanos que reconocen la autonomía municipal.”

Para Lar Lewis, una de las razones que impiden el progreso de los países, es la carencia de gobiernos locales autónomos y eficientes, que tengan como misión atender los servicios comunales señala si tales países desean alcanzar su desarrollo económico, será preciso primeramente cambiar la estructura del Gobierno, para dotar a los municipios y distritos rurales de autonomía.

"La reunión de la Asociación Centroamericana de Cooperación Intermunicipal, llegó al siguiente acuerdo: "Mantener el régimen de autonomía municipal ya existente y fomentar al mismo tiempo, por todos los medios, el establecimiento del completo régimen autónomo municipal en los pueblos centroamericanos donde todavía no constituye una realidad tangible". 

En este sentido Deming precisa los postulados que, a su juicio, constituyen el contenido de la autonomía municipal: La ciudad que no es "una división territorial, sino un gobierno local", "debe poseer facultades para decidir por si misma su propia política y organización; A la ciudad le corresponden los poderes necesarios para satisfacer las necesidades locales dentro de sus propios límites; Dentro de esos límites debe ejercitar dichos poderes de gobierno en cuanto no se oponen a la Constitución o a las leyes del Estado; Los electores de la ciudad deben gozar de la libertad necesaria para formular su propio sistema de gobierno local, debe haber una política municipal, diferenciada de la del Estado". (Scheweret Ferrer, Ob. Cit. Págs. 113-114).

El Maestro Mario Alzamora señala: "la ciudad que no es una división territorial, sino un gobierno local", "debe poseer facultades para decidir por sí misma su propia política y organización; A la ciudad le corresponden los poderes necesarios para satisfacer las necesidades locales dentro de sus propios límites; Dentro de esos límites  debe ejercitar dichos Poderes de Gobierno, en cuanto no se oponen a la Constitución a las Leyes del Estado; Los electores de la ciudad deben gozar de la libertad necesaria para formular su propio sistema de gobierno local;  Debe haber una política municipal, diferenciada de la del Estado".

II.            AUTONOMÍA ECONÓMICA MUNICIPAL

Dentro de un régimen de auténtica democracia municipal, basado en el reconocimiento de la autonomía del municipio por la Constitución del Estado, la misma que debe precisar su contenido y sus alcances dentro de la economía local, y en el sistema de control jurisdiccional de los actos municipales, no se justifican tales ingerencias que atentan contra la necesaria coordinación de funciones entre el Estado y la comunidad local.

Quien tiene autonomía económica o patrimonial. Se equipara la autonomía económica con la patrimonial, pues quien tiene autonomía patrimonial son los sujetos capaces de derechos y obligaciones, sean públicos o privados, y el hecho es que, la autonomía económica es inherente a la persona jurídica, es una consecuencia de la propia personalidad. Quien tenga personalidad jurídica tiene autonomía económica, señala Alzamora Valdez.

La autonomía económica es la facultad que tiene los gobiernos locales de administrar, crear sus rentas y recaudarlas, aprobar su presupuesto, desarrollarlo, aceptar donaciones y  transferencias del Gobierno Central, con arreglo a ley según lo señalan los Artículos 191 al 193 de la Constitución Política del Estado. Los Gobiernos Locales deben disponer de medios suficientes para el desempeño de sus funciones, en caso contrario se les convierte en simple mesa de partes del Gobierno Central.

A fin de que la autonomía política, económica y administrativa sean efectivas, el municipio debe estar dotado de la facultad de crear sus propios recursos económicos y aplicarlos a la satisfacción de sus necesidades. La falta de recursos propios para la ejecución de las obras y la prestación de los servicios locales, crea un sistema de dependencia en favor de quien los proporciona, que significa negación de la autonomía, hecho que debemos desterrar bajo todo punto de vista.

Dentro de los límites de esta competencia para fijar la Autonomía económica y administrativa, la función del Gobierno no puede quedar al margen de la Autonomía; y esto no significa que preconice la institución de un Estado dentro de otro Estado, sino la desconcentración, la descongestión de  los Poderes del Estado, con la Institución de los entes autónomos que resuelvan los problemas de la comunidad, como medio para impedir la absorción centralista del Poder Ejecutivo, que se ha mantenido durante toda la trayectoria republicana. (La Autonomía Municipal. Mario Gotuzzo Romero, en Revista del Foro Pág. 9, 1981).

Los Gobiernos locales dentro de su autonomía económica cuenta con la faculta de crear sus rentas y administrarlas, al mismo tiempo administrar su patrimonio a veces en forma de empresa privada, pero los recursos forman parte del patrimonio y las rentas municipales, como también esta la facultad de votar su presupuestos y ejecutarlos. El Municipio es un sujeto de derechos y obligaciones y como tal, puede tener un patrimonio privado afecto a esta colectividad, y realizar negocios jurídicos, con ese patrimonio, como enajenarlos, grabarlos.

No es suficiente la autonomía política y administrativa, si se carece de recursos, por el contrario, se desacredita fácilmente si no es posible atender las necesidades de servicios, se avanzó en la vía de dotar de medios fiscales a los municipios, a través de transferencias.

La autonomía económica es determinante para la vida del ente jurídico y del servicio que organiza o administra en forma local, o si una corporación no cuenta con los recurso suficientes para la prestación de los servicios básicos en favor de la comunidad. Las colectividades locales disponen de un derecho de recurso jurisdiccional, a fin de asegurar el libre ejercicio de sus competencias y el respeto de los principios de autonomía local que están consagrados en la Constitución.

Carmona Romay, en base a la connotación del concepto en la filosofía griega de ARISTÓTELES, considera la autarquía "como autosuficiencia en la esfera económica, es decir, el ser capaz de bastarse a si mismo y tal autarquía o autosuficiencia es uno de los requisitos o elementos de la autonomía, capacidad de regirse a si mismo dentro del campo económico.

Es sumamente difícil encontrar una zona de predominio absoluto y excluyente de los intereses locales. A menudo existe una especie de concurrencia de intereses generales y locales. Según BLACK, los intereses peculiares de los municipios se refieren a los negocios internos de las ciudades y villas, para BONNARD son los intereses que pueden aislarse, individualizarse y diferenciarse de los intereses de otras localidades; para BORSI son los que no trascienden del territorio de un municipio; para MOUSKHELL, los que no afectan a los negocios de la administración central o regional; para JELLINECK, son los intereses propios de la localidad, nacidos de sus relaciones de vecindad.

La autonomía local se liga al "derecho y la capacidad efectiva para las colectividades locales de regular y administrar, en el marco de la Ley, bajo su propia responsabilidad y en beneficio de su población, una parte importante de los asuntos públicos" debe tener un Plan anual de obras y servicios, que se financia con aportaciones del Estado, de la Comunidad, recursos propios del municipio; destinados a efectuar inversiones para dotarlos de las infraestructuras básicas necesarias para la prestación de los servicios esenciales de la vida colectiva.

El gobierno y administración corresponde a Corporaciones de carácter representativo. El gobierno y administración municipal corresponde al Alcalde. El Concejo es, por tanto, una Corporación de Derecho Público que representa al Municipio, y que tiene plena capacidad jurídica para fiscalizar las adquisiciones y gasto público, sus funciones son la de finalizar y la de normar conforme a la Constitución Política del Estado.

            Los Municipios son personas jurídicas con autonomía económica y financiera.  Tienen patrimonio, caja autónoma y contabilidad independiente de las del Estado. Las rentas de los Gobiernos Locales se clasifican en internas y externas según sea el modo de su procedencia, las internas son las que el propio gobierno local las cobra sean tasas, arbitrios, contribuciones o impuestos directamente recaudados; las externas son las transferencias que recibe del gobierno central como son el FONCOMUN, Vaso de Leche, Canon entre otros.

III.           AUTONOMÍA ADMINISTRATIVA MUNICIPAL

La autonomía administrativa consiste básicamente en determinar qué servicios municipales debe prestarse, cuándo, con qué procedimiento y con qué recursos humanos y físicos cuenta la Corporación. Es la facultad que tiene los gobiernos locales de organizarse internamente y emitir sus propias disposiciones para el cumplimiento de este fin. La Constitución Política del Estado en su Art. 191 reconoce a los Gobiernos Locales, tienen autonomía política, económica y administrativa en los asuntos de su competencia.

Dentro de las facultades que tiene en materia administrativa está la de aprobar su organización interna y presupuesto, administrar su bienes y rentas, organizar, reglamentar, administrar los servicios públicos locales de su responsabilidad, y emitir las disposiciones que sean necesarias para el cumplimiento de los fines y objetivos. Sin embargo, sus resoluciones finales pueden ser recurribles, ante el Poder Judicial o Tribunal Constitucional de acuerdo al Artículo 124º de la Ley Orgánica de Municipalidades.

Corresponde a los habitantes del municipio establecer los servicios públicos que les son necesarios, de acuerdo con sus intereses y las exigencias de la vida en común y encargarse, por intermedio de sus representantes, de la prestación de tales servicios, cuya eficacia y regularidad les afecta tan directamente. Entregar dichas actividades a otras entidades, significaría abjurar de su autonomía. 

Dado el origen, la evolución y la actividad de los municipios, es indudable que su naturaleza y funciones son administrativas. La doctrina acepta unánimemente su carácter administrativo. Sin pretender ahondar en esta cuestión, resulta palpable en la realidad que las autoridades municipales poseen y ejercen poder dentro de su circunscripción territorial.  Además de ser, de una u otra forma, agentes del Estado.

"Son un derecho de los vecinos buscar un nivel de calidad de vida, por lo cual el Municipio debe coordinar con otros entes para prestar los servicios públicos correspondientes; por tanto, y desde la óptica municipal, los servicios son ámbitos competenciales, sujetos a la delimitación o concreción de la legislación sectorial, y que podrán desarrollarse mediante intervención administrativa en la actividad de los ciudadanos sin necesidad, en todos los casos, de prestación de servicios a los usuarios.

La estructura de la administración pública municipal varía  de un lugar a otro, lo que dependen de sus posibilidades económicas, su número de habitantes, superficie y desarrollo, el titular del pliego presupuestal y el representante legal es el Alcalde.

Rafael Martínez Morales precisa: los municipios que cuentan con posibilidades económicas, existe una estructura orgánica administrativa dinámica, la cual sigue el modelo de la jerarquización que para el despacho de los asuntos del orden administrativo establece dependencias: Secretaría General, Dirección Municipal, y demás direcciones conforme al artículo 49 de la Ley Orgánica de Municipalidades, las cuales son ocupadas por funcionarios de confianza.

La Teoría de la Administración Municipal es una elaboración, que se diferencia de la Ciencia Política y de la disciplina jurídica. Atañe a las actividades que llevan a cabo los Municipios mediante actos concretos con la finalidad de satisfacer las necesidades colectivas.

Los Gobiernos Locales en algunas materias tienen la necesidad de coordinar con el gobierno central. Los Municipios son órganos de Administración, Local, son órganos administrativos, forman parte de la estructura administrativa del Estado y sus acciones, deben guardar coherencia con las acciones del Estado. Lamentablemente esto muy poco se practica en nuestro medio debido al maltrato de que son objeto los Gobiernos Locales, por parte del Gobierno Central.

El Gobierno, nos indica los fines y metas que se pretende alcanzar; mientras que, la Administración es el conjunto de medidas para realizar esos fines. Así podríamos decir que la constitución nos señala cuáles son las metas del Estado; mientras que la Administración es el engranaje del Estado que, puesto  en actividad, va a conducir a la realización de  estos fines que el Estado se propone.

            Se debe entender a las relaciones entre el Estado y el Municipio desde un doble punto de vista: el político y el administrativo. El municipio desde el punto de vista político depende del gobernante  y a las circunstancias que ameriten, y desde el punto de vista administrativo depende de todas las disposiciones para la estructura del Estado, claro está que estas no invaden las competencias que le son reconocidas por ley en los tiempos modernos exigen que los gobernantes de turno miren más a la Descentralización por ser un reclamo nacional.

Las colectividades locales serán consultadas, en la medida de lo posible, con tiempo suficiente y de manera apropiada, sobre el proceso de planificación y de decisión de cualquier asunto que las concierna directamente. La autonomía de los entes locales demanda el reconocimiento a los mismos de la potestad de autoorganización, es decir, la capacidad de crear la organización más adecuada para la gestión de los intereses que les son propios.

Lorenzo Stein considera que la autonomía es la facultad de ciertas corporaciones publicas de administrar, ejerciendo poderes de decisión y coacción, en aquellos asuntos que el Estado les ha atribuido. Las entidades que realizan dichas actividades no son otra cosa que "órganos de la personalidad del Estado".

Para la tesis del "círculo de acción naturalmente propio del municipio", éste posee un derecho originario al ejercicio de su poder, que no deriva del Estado. Entre otros, Savigny, Tocqueville, Leroy‑Bieaulieu, siguen esta tendencia. Gneist también Mohl, Goodnow y define la autonomía "como un sistema de administración estatal interna, que es al propio tiempo un sistema de construcción de los cuerpos locales, por medio del cual la administración de éstos últimos se conduce mediante sus propias normas en base a su autonomía.

Alzamora Valdez señala: No existe, relación de subordinación de los municipios con relación al Estado. Cada cual realiza sus funciones dentro de la esfera de competencia que le es propia. Es marcada la diferencia entre las nociones de autonomía y autarquía. La primera es un concepto político, la segunda un concepto administrativo. Autarquía significa capacidad de las personas jurídicas para administrarse a si mismas en orden al cumplimiento de sus fines. Esta potestad implica que las entidades autónomas que la ejercen pueden cumplir sus atribuciones sin ninguna sujeción y dictar todas las providencias necesarias con tal objeto. 

En orden a la autonomía administrativa la garantía correspondiente consiste en que las resoluciones de las autoridades municipales no pueden ser enervadas por los funcionarios de la administración central del Estado y que sólo cabe su impugnación ante el Poder Judicial o el Tribunal de Garantías Constitucionales. "El control de la actividad municipal por el órgano jurisdiccional del Estado, y la posibilidad de los municipios de recurrir ante éste contra cualquier abuso del poder central, constituyen los modos más seguros de haber efectivas las garantías que se les otorga.

Las manifestaciones de la autonomía, requieren que ninguna entidad extraña a la autoridad del municipio pueda intervenir en los actos de ésta sin mandato judicial, de acuerdo con las previsiones legales de cada Estado. Sólo merced a dicha garantía las autoridades de la ciudad pueden actuar y ejercer sus funciones libres de ingerencias y de temores.

La función administrativa como señala del Vecchio: “Debe desenvolver con subordinación a las Leyes” .Esta conformidad debe ser controlada por los Órganos Judiciales”, /Giorgio , Del Vecchio, “Teoría del Estado”. Casa Editora Bosh. Barcelona de 1956, Pág. 156).

IV.          AUTONOMÍA ADMINISTRATIVA MUNICIPAL

El orden jurídico-político establecido por la Constitución asegura la existencia de determinadas instituciones, a las que se considera como componentes esenciales y cuya preservación se juzga indispensable para asegurar los principios constitucionales de descentralización y del desarrollo de los pueblos.

            Luis Villar Borda señala: “Es bien sabido que los gobiernos autoritarios y absolutistas son enemigos jurados de las libertades locales, una de las primeras medidas que toman es la de destruir los derechos comunales para concentrar el poder y no permitir la menor forma de participación popular en el manejo local. Las competencias confiadas a las colectividades locales serán normalmente plenas y completas. No pueden ser menoscabadas o limitadas por otra autoridad central o regional más que en el marco de la Ley".

            El citado autor precisa: La descentralización del poder que supone la democracia y estás solo se realiza plenamente en un Estado donde aquel se distribuye con equidad en el ordenamiento territorial.

            Eduardo García de Enterria, establece que la idea centralizadora ha entrado en crisis en todo el mundo,  al punto de que "Francia misma, patria indiscutible del centralismo", cuyo modelo de Estado fue seguido por muchos otros países e influyó grandemente en la organización administrativa española y latinoamericana, ha sido ganada, por el criterio descentralizador.

            La formación de núcleos sociales, religiosos, con mayor conciencia de sus derechos, el renacimiento de la vida municipal y provincial, el impulso que ha tomado la reforma descentralista y la toma de conciencia regional para fortalecer el municipio y es una tesis bastante generalizada y a de propender por la desaparición de los departamentos, entidad copiada de la legislación francesa y que se creó generalmente en forma artificial y por intereses más políticos que económico-sociales. Debemos luchar por el fortalecimiento de los gobiernos locales. La Constitución buscó desarrollar a los gobiernos locales dentro de un concepto más democrático, al otorgarles autonomía política lo que significa capacidad de auto gobernarse y de dictar sus propias disposiciones con rango de Ley y fortalecer por la autonomía económica y administrativa.

            Rechazamos la idea de pretender desconocer la autonomía política que es la capacidad de auto gobierno en asuntos de su competencia, con grave intromisión del parlamento, el cual bajo un criterio político aprueba leyes sobre temas que son de carácter local, olvidando su tarea de legislar en asuntos de carácter nacional y más no entorpecer la labor de los gobiernos locales.

            Hay autonomía política si la jurisdicción es local y su área de competencia está reservada para un determinado territorio. ALZAMORA señala: "Desde el ángulo político el municipio representa la encarnación de la democracia frente al Estado que es un poder de dominación". "La autonomía política es el poder de normarse a sí mismas es una prerrogativa que la Constitución del Estado reconoce en favor de determinadas personas de derecho público interno para designar sus órganos de gobierno y realizar las funciones que les son inherentes, sin depender de ninguna otra persona o entidad en las materias de su competencia que la propia Constitución reconoce".

"Mientras la soberanía pertenece al Estado, la autonomía corresponde a las Municipalidades, mientras la soberanía no admite tutela alguna, cabe la posibilidad de controlar el ejercicio de las funciones de los entes autónomos por intermedio del Poder Judicial o el Tribunal de Garantías Constitucionales. "La Constitución no confiere u otorga autonomía a los municipios, sino que se limita a reconocerla. La organización de los sistemas de gobierno del Estado y del Municipio se inspiran en las mismas tendencias y su acción política trata de alcanzar los mismos fines.

La noción de autonomía política es de mayor comprensión que la de autarquía, puesto que esta última se limita solamente a la facultad de determinados entes jurídicos de administrarse, mientras que la autonomía involucra además otro poder: el de auto‑normarse. Aquella implica una función gestora, es una capacidad legisladora, la cual la tiene el Concejo Municipal al emitir Ordenanzas las cuales tienen rango de ley por mandato constitucional.

En el ámbito de la legislación positiva la vigencia de una autentica autonomía municipal exige su reconocimiento por la Constitución de cada Estado, que debe ser el instrumento que defina y garantice la organización política y administrativa política de los entes locales. 

V.            LAS ORDENANZAS MUNICIPALES.

            Son disposiciones dictadas por la autoridad municipal, en cuestiones comunales de su competencia, y que tienen carácter general y obligatorio para los vecinos de su jurisdicción. Son disposiciones con fuerza de ley dictados por el poder legislativo municipal.

            Se les reconoce como Colecciones o recopilaciones de disposiciones que existieron en España durante toda la Edad Media y principios de la Edad Moderna. También se les encuentra como código o conjunto de leyes dictadas por un municipio para su régimen y gobierno.

            Según se establece en el artículo 109º de La Ley Orgánica de Municipalidades 23853: Los Consejos Municipales ejercen funciones de gobierno mediante Ordenanzas, Edictos y Acuerdos, y sus funciones administrativas mediante Resolución. Los Alcaldes ejercen sus funciones mediante Decretos y Resoluciones.

            Las Ordenanzas son normas generales que regulan la organización, administración o prestación de los servicios públicos locales, el cumplimiento de las funciones generales o específicas de las Municipalidades o establecen las limitaciones y modalidades impuestas a la propiedad privada.

Los Acuerdos son decisiones específicas sobre cualquier asunto de interés público, vecinal o institucional que expresan la opinión de la Municipalidad, su voluntad de practicar un determinado acto o de sujetarse a una conducta o norma institucional.

 

 

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Lima, noviembre de 2014