LA REVOCACIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS EN LOS GOBIERNOS LOCALES
I. INTRODUCCIÓN
El Tribunal de defensa de la
competencia y de la propiedad intelectual del INDECOPI declaró barrera burocrática ilegal la
prohibición de circular vehículos de transporte interprovincial de personal en
las zonas Huaral Damero histórico y Huaral Centro urbano, establecidas en la
ordenanza 009-2009-MPH.
Siguiendo esa misma línea él
declaró barrera burocrática e ilegal la circulación de vehículos por la ruta
NO-31 en el tramo que comprende la Av. Túpac Amaru, materializada en la
modificación de la ruta mediante resolución de sub-gerencia N° 8600-2011-MML/GTU-SRT,
lo cual causó sorpresa toda vez que la ciudadanía no entendía a plenitud la
revocación con la nulidad.
Muchas municipalidades
confunden en forma sorprendente la nulidad del acto administrativo que tiene
sus propias causales con la revocación de este y cuando se presente una nulidad
a instancia de un administrado, tercero administrado, error en el pedido, o de
oficio terminan resolviendo con una revocación del acto administrativo, ambos
procedimientos son distintos y tienen su propia tramitación, no pueden dejarse
de lado los principios de legalidad, tutela administrativa y debido
procedimiento.
II. EL ACTO ADMINISTRATIVO
Son actos administrativos,
las declaraciones de las entidades que, en el marco de normas de derecho
público, están destinadas a producir efectos jurídicos sobre los intereses,
obligaciones o derechos de los administrados dentro de una situación concreta.1
El acto administrativo
nace con la relación práctica de la doctrina de la separación de los poderes
del estado. Por primera vez en la ley del 16 de fructidor, año III, en la cual
se dirigían a los tribunales ordinarios reiteradas prohibiciones de conocer
respecto de los actos de administración, que eran materia reservada para la
competencia contenciosa.2
Es un acto realizado por la administración con arreglo al derecho administrativo.
Se entiende como toda manifestación de voluntad de los administradores conforme
al derecho.
Es una manifestación unilateral y externa de la voluntad, que
expresa una decisión de una autoridad administrativa competente, en ejercicio
de la potestad de administrador.4 Es la exteriorización unilateral
de competencia por parte de un órgano administrativo en el ejercicio de sus
potestades administrativas para alcanzar los fines públicos específicamente sometidos
a el.5
Es la declaración de voluntad, de juicio, de conocimiento o de
deseo realizada por la administración en ejercicio de una potestad
administrativa distinta de la potestad reglamentaria.6 Se establece
que es toda declaración, disposición o decisión de la autoridad estatal en
ejercicio de sus propias funciones administrativas, productora de un efecto
jurídico.7
El acto administrativo es la manifestación de la administración
pública que crea una relación jurídica válida entre el administrado o terceros
administrados otorgándoles el derecho de ejercer sus facultades en la
Administración Pública.
En los gobiernos locales
pueden emitir actos administrativos, resoluciones, las gerencias y por
delegación de estas las sub gerencias, el alcalde y por delegación de este el
gerente municipal y el alcalde mediante resoluciones y decretos de alcaldía.
III. ESTABILIDAD
DEL ACTO ADMINISTRATIVO
Todo acto administrativo se considera válido en tanto su
pretendida nulidad no sea declarada por autoridad administrativa o
jurisdiccional, según corresponda.8
Mediante los actos administrativos se crean, reconocen, modifican
o extinguen situaciones jurídicas, tienen una permanencia en el tiempo para no
vulnerar la seguridad jurídica que protege a los administrativos y la
administración.
El acto administrativo se perfecciona cuando en su producción concurren
todos los elementos esenciales, lo que lleva consigo que se le atribuya una
presunción de validez que dispensa a la Administración autora del acto de
seguir ningún tipo de proceso declarativo si alguien, en cualesquiera
instancias, pusiera en duda o pretendiera su invalidez.
La presunción de validez o, lo
que es igual, de legitimidad o de legalidad – del acto administrativo no es,
sin embargo, una presunción iuris
et de iure, sino una simple presunción iuris
tantum, es decir, que se admite
prueba en contrario en todo tipo de procedimientos o procesos impugnativos en
los que frontalmente se discuta sobre su invalidez.9
La administración pública
tiene la facultad de declarar la nulidad del acto administrativo dentro del
plazo de un año, si se ha contravenido las causales de nulidad establecidas en
el artículo 10 de la Ley 27444 Ley Marco del Procedimiento Administrativo
General. Superado este tiempo tiene la posibilidad de acudir al órgano jurisdiccional
a pedir la nulidad de su propio acto administrativo en un plazo de dos años.
El acto administrativo
municipal solo es estable hasta que no se declare su nulidad en sede
administrativa a través de un procedimiento iniciado de oficio o en el Poder
Judicial a través de la demanda contenciosa administrativa.
Los actos administrativos
recurribles como los de primera instancia no gozan de la estabilidad relativa
hasta que no haya quedado firmes en última instancia. Para declarar su nulidad
se tiene que iniciar un nuevo procedimiento de nulidad o de revocación en ambos
casos se otorga la posibilidad de defensa al administrado corriéndole traslado
del inicio de la revocación y pueda presentar sus alegaciones.
Es válido el acto administrativo dictado conforme al ordenamiento
jurídico.10
Desde que se emite el Acto Administrativo, cumpliendo los
procedimientos, se presume válido y capaz de producir efectos jurídicos. Son
impugnables, puede demostrarse que es contrario o vulnera el principio de
legalidad que requiere respetar toda actuación estatal.
Es una presunción que admite prueba en contrario, el que alega lo
anormal debe probarlo. El acto Administrativo no goza de los efectos de la Cosa
Juzgada, salvo que haya sido impugnado por vía judicial y se haya dictado
sentencia firme y consentida.
Sólo se puede configurar
una presunción de legalidad y si el Acto Administrativo se dicta en conforme a
ley. Puede consistir en una presunción de que el Acto Administrativo está
conforme con la ley vigente al momento de su emisión. La presunción de
legalidad opera en plenitud dentro del ámbito administrativo.
En cualquiera de los casos enumerados en la ley, puede declararse
de oficio la nulidad de los actos administrativos, aun cuando hayan quedado
firmes, siempre que agravien el interés público.11
La nulidad de oficio sólo puede ser declarada
por el funcionario jerárquico superior al que expidió el acto que se
invalida. Si se tratara de un acto emitido por una autoridad que no está
sometida a subordinación jerárquica, la nulidad será declarada por resolución
del mismo funcionario.
Las resoluciones emitidas por la sub-gerencias, mediante
delegación o las gerencias pueden ser declaradas nulas de oficio por el gerente
municipal por delegación o por el alcalde.
Las resoluciones emitidas por el Gerente Municipal vía delegación
puede declararse su nulidad por este mismo y las resoluciones emitidas por el
alcalde pueden declararse su nulidad por
la máxima autoridad que en este caso es el propio alcalde.
Los decretos de alcaldía solo pueden declararse su nulidad por el alcalde
toda vez que este es un acto administrativo indelegable.
V. REVOCACIÓN
DEL ACTO ADMINISTRATIVO
Los actos administrativos declarativos o constitutivos de derechos
o intereses legítimos no pueden ser revocados, modificados o sustituidos de
oficio por razones de oportunidad, mérito o conveniencia.
No serán en ningún caso revisables en sede administrativa los
actos que hayan sido objeto de confirmación por sentencia judicial firme.12
La revocación se fundamenta en
el principio de que la acción de la Administración Pública debe presentar
siempre el máximo de coherencia con los intereses públicos y no sólo cuando el
acto nace, sino a lo largo de toda su vida. Como dice ZANOBINI, la revocación
es procedente y el acto puede ser sustituido por otro más idóneo “cuando se
demuestre que el acto ya dictado es inadecuado al fin para que el que fue
dictado, sea porque fueron mal estimadas las circunstancias y las necesidades
generales en el momento en el que
dictado, sea porque en momento posterior tales circunstancias y necesidades
sufrieron una modificación que hace que el acto resulte contrario a los
intereses públicos”.13
La revocación del acto administrativo se caracteriza jurídicamente
porque se realiza a través de un acto administrativo autónomo e independiente.
Es una nueva declaración, es un órgano en función administrativa, generadora de
efectos jurídicos directos e inmediatos.14
VI. EXCEPCIONALIDAD
DE LA REVOCACIÓN
Los
actos administrativos constitutivos de derecho no son revocables por razones de
oportunidad conveniencia salvo las circunstancias de excepcionalidad que
establece la norma, cabe la revocación de actos
administrativos, con efectos a futuro.
Cuando una ley en sentido
material posterior al dictado del acto administrativo modifique las condiciones
de legalidad del acto que regían hasta ese momento, tornándolo ilegítimo como
consecuencia del cambio que se opera en el derecho objetivo, la Administración
puede proceder en principio a revocar retroactivamente el acto, siempre que las
disposiciones legales o reglamentarias que motivan la extinción revistan
carácter de orden público.15
La similitud que existe entre
este tipo de extinción y la que se
decreta por razones de interés público en función al cambio de
las condiciones de hecho originariamente previstas.16
La revocación por razones de
oportunidad aparece como consecuencia de una modificación de la situación de
interés público tenida en cuenta al dictar el acto al producirse un cambio en
las condiciones de hecho existentes, o bien, en la valoración administrativa,
Su fundamento da origen a la obligación de indemnizar al administrado que haya
sufrido el correspondiente menoscabo patrimonial.17
La exigencia de que la norma
que provoca la modificación revista carácter de orden público para que proceda
la revocación por ilegitimidad sobreviniente.
En nuestra legislación
existe la revocación y oportunidad, mérito o conveniencia
a. Cuando la facultad revocatoria haya sido expresamente
establecida por una norma con rango legal y siempre que se cumplan los
requisitos previstos en dicha norma.
Como es el caso que prevé nuestra actual ley del procedimiento
administrativo. En este caso estamos ante una revocación de oportunidad.
b. Cuando sobrevenga la desaparición de las condiciones exigidas
legalmente para la emisión del acto administrativo cuya permanencia sea
indispensable para la existencia de la relación jurídica creada. Esto se da
cuando se cambia la zonificación de un determinado lugar y se puede revocar la
licencia de funcionamiento o de construcción si esta no se ha iniciado. En esta
situación nos encontramos ante una revocación de mérito.
c. Cuando apreciando elementos de juicio sobrevinientes se
favorezca legalmente a los destinatarios del acto y siempre que no se
genere perjuicios a terceros.18 Esto se produce cuando las
condiciones de zonificación y uso de suelo hayan cambiado y la revocación del
acto administrativo pueda beneficiar a los administrados. Nos encontramos ante
una revocación de oportunidad.
VII. AUTORIDAD
COMPETENTE PARA DECLARAR LA REVOCACIÓN
La revocación
prevista sólo podrá ser declarada por la más alta autoridad de la entidad
competente, 19
En sede municipal se puede
revocar la resolución de sub gerencia si esta ha quedado firme. La resolución
de gerencia también si esta ha quedado firme, la resolución de gerencia por
parte del alcalde si el primero resolvió por delegación y la resolución de
alcaldía por la misma autoridad siendo esta la máxima autoridad administrativa.
VIII. EL
DERECHO DE DEFENSA DENTRO DEL PROCEDIMIENTO DE REVOCACIÓN
Para declarar la revocación del acto
administrativo se debe dar la oportunidad al afectado para que presente sus
alegatos, descargos, pruebas y todo aquello que considere a su favor.
El derecho de
defensa, la tutela administrativa y el debido procedimiento son requisitos
esenciales para la validez de la revocación de un acto administrativo. El
debido procedimiento engloba a todos estos principios y es una garantía
fundamental en el procedimiento administrativo.
Para que exista procedimiento y que éste sea debido
supone la responsabilidad de indagar sobre el significado compatible con el
debido proceso de nociones tales como: “un proceso”, “plena igualdad”, “ser
oído públicamente” “un recurso”, “una valoración de las pruebas presentadas por
las partes y que esta sea debida”. La teoría de la tutela constitucional del
proceso fija los fundamentos y las soluciones que permitan establecer, frente a
cada caso particular, pero a través de un criterio de validez general, si un
proceso proyectado o regulado por la ley, es o no idóneo y apto para cumplir
con los fines de seguridad de justicia, el debido procedimiento, la tutela
jurisdiccional efectiva y se debe cumplir orden que instituye la Constitución.20
IX. LA
INDEMNIZACIÓN PREVIA EN EL DERECHO DE REVOCACIÓN
Cuando la revocación origine perjuicio económico al administrado,
la resolución que la decida deberá contemplar lo conveniente para efectuar la
indemnización correspondiente en sede administrativa.
Los actos incursos en causal para su revocación o nulidad de
oficio, pero cuyos efectos hayan caducado o agotado, serán materia de
indemnización en sede judicial, dispuesta cuando quede firme
administrativamente su revocación o anulación.21
Es indemnizable la revocación
de los actos administrativos cuando la causa legitimadora de la revocación es
la adopción de nuevos criterios de apreciación sobre el interés público a los
que responde el acto revocatorio, como ocurre con la revocación o rescate de
las concesiones de bienes y servicios
públicos o las licencias urbanísticas. A estos supuestos de revocación
onerosa la jurisprudencia asimila aquellos otros en que es la Administración
misma la que determina formalmente el cambio de circunstancias (por ejemplo, la
modificación de un plan).22
Al estar quitándole un derecho al administrado el cual ya había
ganado a través de un procedimiento de petición, la administración pública debe
indemnizarlo toda vez que la nueva situación generada le va a causar perjuicio
económico porque es de suponer que con el acto administrativo obtenido ejercía
alguna actividad.
Lima, 17 de marzo de 2014
Julio César Castiglioni Ghiglino
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