EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO EN LOS GOBIERNOS LOCALES

 

        I.            EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

1.  El Estado y el Procedimiento Administrativo

A partir de la Revolución Francesa, momento en que nace el derecho administrativo, y durante la primera mitad del siglo pasado, la administración pública se identifica con el Poder Ejecutivo, ¹ los organismos autónomos constitucionales y los gobiernos nacionales, en el marco constitucional del principio de separación de poderes. El derecho administrativo viene a ser el régimen jurídico especial del derecho público.

El Estado al emitir sus actos administrativos vulnera el derecho de los administrados y surge la necesidad de que estos canalicen sus reclamos a través de un procedimiento denominado administrativo, el cual se tramita en sede administrativa, teniendo como fundamento los principios de tutela administrativa, derecho de defensa, debido procedimiento y pluralidad de instancias.

La función administrativa requiere de un procedimiento propio, específico, que regula las reglas y principios que regulan la preparación, formación, emisión e impugnación de la voluntad administrativa. Este procedimiento forma parte del Derecho Administrativo.²

En base al principio de separación de poderes cuando se agota la vía administrativa es que el administrado tiene la facultad de acudir al Poder Judicial, buscando amparo jurisdiccional por trasgresión de la administración pública de sus derechos a través de la demanda contenciosa administrativa, conforme lo establece el artículo 148° de la Constitución Política del Perú.

El título preliminar de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, señala que esta es de aplicación para todas las entidades de la administración pública, estando comprendida dentro de ellas los gobiernos locales.

2.- El Procedimiento Administrativo en nuestra legislación

El Procedimiento administrativo es el cauce formal de la serie de actos en que se concreta la actuación administrativa para la realización de un fin. El procedimiento tiene por finalidad esencial la emisión de un acto administrativo.³

El Procedimiento es la instrumentación del proceso mediante actos intermedios y definitivos. Si bien todo proceso comporta un procedimiento, no todo procedimiento es un proceso. El Procedimiento es el género, y el proceso es la especie. Mientras que el procedimiento es un concepto de naturaleza formal, el proceso son los actos que tienen por fin decidir una controversia entre las partes, es decir, un litigio. ⁴

Se entiende por procedimiento administrativo al conjunto de actos y diligencias tramitadas en las entidades, conducentes a la emisión de un acto administrativo que produzca efectos individuales o individualizables sobre intereses, obligaciones o derechos de los administrados.⁵

El procedimiento administrativo se configura como una garantía que tiene el ciudadano que la Administración no va a actuar de un modo arbitrario, sino siguiendo las pautas del procedimiento administrativo, procedimiento que el administrado puede conocer y genera indefensión.

El procedimiento administrativo es la serie de trámites y formalidades exigidas para la realización de un acto administrativo, otorgándole un doble propósito: perseguir, en primer lugar la adecuada y correcta marcha del ente administrativo; y, en segundo lugar, tutelar, preservar los derechos de intereses de los administrados, para que no sean afectados por la expresión de voluntad de la administración.⁶

1.    3.- Principios del Procedimiento Administrativo

El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los principios que son:

Legalidad, debido procedimiento, impulso de oficio, razonabilidad, imparcialidad, informalismo, presunción de veracidad, conducta procedimental, celeridad. Eficacia, verdad material, participación, simplicidad, uniformidad, predictibilidad y privilegio de controles posteriores.⁷

1.     4.- Inicio del Procedimiento Administrativo

El Procedimiento Administrativo es promovido de:

1.      Oficio por el órgano competente o instancia administrativa, dentro de los gobiernos locales las áreas de control y fiscalización son las subgerencias por tener facultades de decisión en cuanto al emitir notificaciones o levantar actas de constatación las que inician un procedimiento administrativo de oficio.

2.     A instancia del interesado cuando este presenta su denuncia, queja o reclamo a través de la unidad de trámite documentario y posteriormente es derivado al área correspondiente para que proceda a la notificación del quejado o los implicados y puedan hacer un descargo dándose inicio al procedimiento administrativo

        I.        II.- LA ESTRUCTURA ORGÁNICA MUNICIPAL

La administración municipal está integrada por los funcionarios que prestan servicio a la municipalidad. Corresponde a cada municipalidad organizar la administración de acuerdo con sus necesidades y presupuesto⁸ al ser los gobiernos locales integrantes de la estructura del Estado, su organización dependerá mucho de los sistemas administrativos del Cuadro de Asignación del Personal CAP, Presupuesto Analítico del Personal PAP, Manual de Organización y Funciones- MOF, y Reglamento de Organización y Funciones- ROF.

1. Las subgerencias

En la ley orgánica de municipalidades, las subgerencias no tienen facultades resolutivas, sin embargo estas pueden emitir incluso actos administrativos por delegación de facultades en base al principio de desconcentración y lo establecido en el artículo  74° de la ley 27444, Ley de Procedimiento Administrativo General, el cual señala que la titularidad y el ejercicio de competencia asignada a los órganos administrativos se desconcentra en otros jerárquicamente dependientes de aquéllos.

Los órganos de dirección de las entidades se encuentran liberados de cualquier rutina de ejecución, de emitir comunicaciones ordinarias y de las tareas de formalización de actos administrativos, con el objeto de que puedan concentrarse en actividades de planeamiento, supervisión, coordinación, control interno de su nivel y en la evaluación de resultados.

A los órganos jerárquicamente dependientes se les transfiere competencia para emitir resoluciones, con el objeto de aproximar a los administrados las facultades administrativas que conciernan a sus intereses.

Cuando proceda la impugnación contra actos administrativos emitidos en ejercicio de competencia desconcentrada, corresponderá resolver a quien las haya transferido, salvo disposición legal distinta, lo cual no sucede en los gobiernos locales, ya que la primera instancia es la gerencia y la segunda instancia, la alcaldía.

2. Las gerencias.

La administración municipal adopta una estructura gerencial sustentándose en principio de programación, dirección, ejecución, supervisión, control concurrente y posterior. Se rige por los principios de legalidad, economía, transparencia, simplicidad, eficacia, eficiencia, participación y seguridad ciudadana, y por los contenidos en la Ley del Procedimiento Administrativo General⁹

Las gerencias resuelven los aspectos administrativos a su cargo a través de las resoluciones y directivas¹⁰ siendo la primera instancia en sede administrativa municipal al ser un órgano gerencial y por el principio de legalidad, “Durax lex ex lex”.

3. El gerente municipal

La administración municipal está bajo la dirección y responsabilidad de del gerente municipal, funcionario de confianza a tiempo completo y dedicación exclusiva, designado por el alcalde quine puede cesarlo sin expresión de causa. ¹¹

El gerente municipal es el responsable de la administración municipal, decide como debe funcionar una municipalidad teniendo en cuenta que el alcalde es la máxima autoridad administrativa y ejecutiva, por lo cual nos queda claro que corresponde al gerente municipal gerenciar la administración de la municipalidad y la organización de ésta.

El alcalde puede delegar sus atribuciones resolutivas en el gerente municipal y estas las realiza estando ausente o en el ejercicio del cargo en base al principio de legalidad toda vez que la  Ley Orgánica de Municipalidades prevé esta situación. El gerente municipal con dicha delegación emite resoluciones gerenciales y mas no resoluciones de alcaldía como en más de una oportunidad ha sucedido.

4. El alcalde.

La estructura orgánica de municipalidades está compuesta por el concejo municipal y la alcaldía¹², la alcaldía es el órganon ejecutivo del gobierno local. El alcalde es el representante legal de la municipalidad y su máxima autoridad administrativa¹³.

Dentro de las atribuciones del alcalde está la de resolver en última instancia administrativa los asuntos de su competencia de acuerdo al Texto Único de Procedimientos Administrativos de la municipalidad. La vía administrativa se agota con la decisión que adopte el alcalde.

Al ser el alcalde la última instancia administrativa se cumple con el principio constitucional de la pluralidad  de instancias, es decir, la primera instancia son las gerencias municipales y la segunda instancia el alcalde, ambas por el principio de legalidad, toda vez que ello se encuentra establecido en la Ley N° 27972-Ley Orgánica de Municipalidades.

El alcalde no puede delegar sus atribuciones en ningún otro gerente como se tiene la costumbre de hacer en muchas municipalidades del país, lo cual atenta contra los principios de legalidad, debido procedimiento, tutela administrativa y pluralidad de instancias.

        I.        III.- TRÁMITE DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO EN SEDE MUNICIPAL

El trámite en los gobiernos locales tiene dos instancias y mas no tres como sucede en las dependencias que tienen alcance nacional que tienen a su cargo la tramitación de expediente

1. Primera instancia

Las gerencias municipales resuelven en primera instancia en base al principio de legalidad, sin embargo, como hemos visto, pueden delegar sus facultades resolutivas en las subgerencias, en base al principio de desconcentración, convirtiéndose estas en primera instancia. Debemos tener presente que el principio de legalidad tiene mayor fuerza jurídica que el principio de desconcentración, sin embargo, en este caso el sistema jurídico soporta tal delegación.

2. Segunda instancia.

El alcalde resuelve en segunda instancia, pero si delega sus facultades resolutivas en el gerente municipal este se convirtiéndose este en segunda y última instancia.

En una eventualidad de delegación de facultades, la primera instancia sería la subgerencias por el principio de desconcentración y en segunda instancia el gerente municipal por el principio de legalidad, teniendo primacía este último principio.

IV. LOS RECURSOS ADMINITRATIVOS EN SEDE MUNICIPAL

El procedimiento administrativo municipal se lleva a cabo en dos instancias, como primera y segunda, no existiendo una tercera instancia.

Cualquier administrado, individual o colectivamente, puede promover por escrito el inicio de un procedimiento administrativo ante todas y cualesquiera de las entidades, ejerciendo el derecho de petición.

El derecho de petición administrativa comprende las facultades de presentar solicitudes en interés particular del administrado, de realizar solicitudes en interés general de la colectividad, de contradecir actos administrativos, las facultades de pedir informaciones, de formular consultas y de presentar solicitudes de gracia.

Este derecho implica la obligación de dar al interesado una respuesta por escrito dentro del plazo legal. ¹⁴

Cualquier administrado con capacidad jurídica tiene derecho a presentarse personalmente o hacerse representar ante la autoridad administrativa, para solicitar por escrito la satisfacción de su interés legítimo, obtener la declaración, el reconocimiento u otorgamiento de un derecho, la constancia de un hecho, ejercer una facultad o formular legítima oposición.¹⁵

Frente a un acto que supone que viola, afecta, desconoce o lesiona un derecho o un interés legítimo, procede su contradicción en la vía administrativa en la forma prevista en esta Ley, para que sea revocado, modificado, anulado o sean suspendidos sus efectos.

Para que el interés pueda justificar la titularidad del administrado, debe ser legítimo, personal, actual y probado.  El interés puede ser material o moral.

La recepción o atención de una contradicción no puede ser condicionada al previo cumplimiento del acto respectivo.¹⁶

Frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede su contradicción en la vía administrativa mediante los recursos administrativos.

Sólo son impugnables los actos definitivos que ponen fin a la instancia y los actos de trámite que determinen la imposibilidad de continuar el procedimiento o produzcan indefensión. La contradicción a los restantes actos de trámite deberá alegarse por los interesados para su consideración en el acto que ponga fin al procedimiento y podrán impugnarse con el recurso administrativo que, en su caso, se interponga contra el acto definitivo.¹⁷

1. El Recurso de Reconsideración

El recurso de reconsideración interpone ante el mismo órgano que dictó el primer acto que es materia de la impugnación y deberá sustentarse en nueva prueba. Este recurso es opcional y su no interposición no impide el ejercicio del recurso de apelación.¹⁸ con la anterior Ley del Procedimiento Administrativo se requería nueva prueba instrumental.

1.    2. El Recurso de Apelación

El recurso de apelación interpone cuando la impugnación se sustente en diferente interpretación de las pruebas producidas o cuando se trate de cuestiones de puro derecho, debiendo dirigirse a la misma autoridad que expidió el acto que se impugna para que eleve lo actuado al superior jerárquico.¹⁹ Este es un recurso de alza, el cual le quita el  expediente a la autoridad que resolvió en primera instancia.

V. CONCLUSIONES.-

1. El Procedimiento Administrativo se inicia de oficio o a pedido de parte

2. El trámite del procedimiento administrativo dura 30 días hábiles.

3. Las Gerencias Municipales resuelven en primera instancia en base al principio de legalidad pudiendo delegar esta atribución en las sub gerencias por el principio de desconcentración.

4. No puede resolver en primera instancia la sub gerencia de un área y resolver en segunda instancia el gerente de la misma área, toda vez que imposibilita el principio de legalidad.

5. En segunda instancia resuelve el alcalde, este delega su facultad resolutiva en el Gerente Municipal, es quien resuelve en segunda instancia con una Resolución Gerencial por el principio de legalidad.

6. Al Alcalde solo le está permitido delegar sus facultades resolutivas en el Gerente Municipal y mas no en otro gerente por el principio de legalidad.

7. La trasgresión del debido procedimiento municipal significa que sub gerencias o gerencias competentes resuelvan en primera o en segunda instancia lo cual atenta contra la tutela administrativa, el derecho de defensa y la pluralidad de instancias.

Lima, 14 de Febrero de 2014

Julio César Castiglioni Ghiglino